Dr. Christian Campos Monge^[i]

 

Introducción. La Administración del Estado, donde el Estado es todo sujeto que administre fondos públicos, pudiendo ser incluso sujetos privados a los que se les da bienes públicos, por ejemplo, para su administración o explotación, requiere del proceso de la planificación para poder conducirse de manera ordenada y siempre bajo la consigna de alcanzar bienes, obra o servicios, para la satisfacción del interés general.

 

En esa planificación, surge, como el más necesario proceso para alcanzar ese interés, los procedimientos de la compra pública. Y, en éstos, es clave cumplir una serie de requisitos previos. Detrás de todo proceso de compra subyace el fin público por satisfacer y, logrado, surge eso de retornar confianza y ganar legitimidad democrática. Obras son amores y no buenas razones. Por eso, la legitimidad democrática requiere de la contratación pública para poder ganar espacios, y credibilidad de los tomadores de decisión.

 

El control social ocupa de resultados, o de una gestión estatal, y de las compras, que logre los resultados deseados.

 

Por eso, es importante comprender los llamados planes de gobierno, que debe ingresar a la dinámica ordinaria de planificación, y, bien ejecutada la planificación como los procesos de compra, entonces se gana en legitimidad desde ese control social, donde los resultados brindan confianza y seguridad en cómo se invierten los fondos públicos.

 

Componentes estructurales. El gobierno, en sí mismo, nada hace si no es porque hay una administración pública, compuesta por una serie de componentes estructurales. La administración pública, primero, es esa conformada por el Estado y, en él, todo ente, órgano o institución pública, cada uno con personalidad jurídica y desde luego la capacidad de derecho público y privado. Lo segundo, es el imperioso deber, del Estado, de planificar, pues si bien todo usualmente se ocupa, no todo es posible lograrlo, al menos, desde la capacidad como tal, económica, del Estado. Y, planificar, no es otra cosa que ordenar de manera priorizada, las necesidades, pensando en lo que se puede, con lo que se tiene. Lo tercero, es la presupuestación, donde, de frente al proceso tecnificado de la planificación, surge esa tarea de, con pocos recursos, tratar de hacer mucho, y, por eso, surge la confección de un presupuesto, para lo ordinario, como para, en todo lo posible, dar contenido a los proyectos de obra o servicio, necesario, para poder cumplir, con el nivel de administración y servicios que existe, como para aspirar a mejor más la realidad existente.

El cuarto elemento es reconocer que en esa labor de un Estado que se conforma por diversos sujetos, unos que planifican y que presupuestan, y de lo que surge el reconocer un grupo de principios elementales, rectores, para alcanzar una gestión que rinda, alcance resultados, y todo, con transparencia.

 

Principios pro resultados. Los principios no pueden ser inflexibles o duros, en el sentido de cuadrar la decisión de los funcionarios, a formulas ortodoxas, que limitan e impiden que haya discreción, motivada y justificada, al tener que decidir. Y es que los principios, como explica Fernández Scagliusi[ii], no deben verse como “máximas generales y abstractas, sino como directrices prácticas para los operadores jurídicos. Su valor radica no solo en aportar orden y coherencia a una disciplina marcada por tensiones significativas entre sus instituciones individuales…”. Se suma dos pautas que debemos considerar de los principios. La primera es el contenido valorativo, en el sentido de que trata de un aspiracional e impulso para la gestión pública; la segunda es el deseo de ser guía, luz, orientador, en la aplicación de las regulaciones y normas, siempre instancia a que, de las alternativas, se tome aquella que mejor favorece alcanzar los objetivos estatales.

 

En la administración del Estado, los principios, que se considera como los mínimos, son:

 

• Deber de probidad. Existe la obligación de orientar la gestión pública a satisfacer el interés general[iii]. Por tal interés, se comprende, al planificar, el saber identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias. Igualmente, aprender a ser ordenado, regular en el accionar y eficiente, con igualdad hacia todas las personas, en lo que se hace.

Es, además, actuar con rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades y deberes que confiere el cargo y la ley.

Es, por otro lado, asegurar que las decisiones nazcan en estadios de imparcialidad y de alcanzar objetivos propios de la institución, y del Estado como un todo.

 

• Gestión por resultados. Ha venido de menos a más, en el sentido de que no es nuevo hablar de la necesidad de una gestión eficiente o eficaz. En este caso, lo veremos cómo, primero, una cultura a favor de planificar, para lograr las metas y objetivos trazados; como, segundo, en cada caso concreto, saber traducir en datos específicos, lo que se logra, especialmente, de cada procedimiento de contratación estatal[iv].

 

• Cuando se ha indicado lo de la cultura, es porque se trata de fomentar un modelo propio de cultura organizacional, uno que permee el cuadro de mando como a los funcionarios, donde se sabe y se pone valor en lograr los resultados, incluso, por encima de los procedimientos que nunca pueden ser un fin en sí mismo. Es, en ello, clave dar mayor relevancia en qué se hace, qué se logra y cuál es el impacto en el bienestar de la gente; es decir, la creación de valor público.

 

• Sobre el valor público[v], como cuestión esencial de la gestión por resultados, reconocer que los programas o proyectos que ejecuta el Gobierno “son medios eficaces y eficientes para atender necesidades o demandas sociales que sean políticamente deseables y legitimadas democráticamente”. Podemos sumar, que MIDEPLAN[vi]de Costa Rica, define valor público como “(...) la capacidad del Estado para dar respuesta a problemas relevantes de la población en el marco del desarrollo sostenible, ofreciendo bienes y servicios eficientes, de calidad e inclusivos, promoviendo oportunidades, dentro de un contexto democrático”

 

• La gestión por resultados:

 

• • pone el foco en un diálogo permanente en pro de los resultados,
  • en garantizar que las actividades y acciones de planeación, programación, presupuestación, monitoreo, seguimiento y evaluación, vayan en sintonía con los resultados previstos;
  • mantener un sistema de información de los resultados que sea sencillo, económico y fácil de utilizar;
  • gestionar pensando en para lograr resultados, no en por los resultados; para, en tanto es mover a la organización a esa cultura que hace de los resultados, una forma de acción regular.
  • aprender de los resultados; ergo, tener aprendizaje para alimentar la toma de decisiones;
  • saber comunicar, como lograr rendición de cuentas.

 

• En el caso de la compra pública, y pensando en el Código[vii] italiano de contratación estatal, el principio de resultados refiere a, la gestión dicha, hacerla con la máxima prontitud; tratando de lograr el mejor equilibrio entre la calidad y el precio; respetando los principios de legalidad, transparencia y competencia (donde la competencia entre operadores económicos es funcional para conseguir el mejor resultado posible en la adjudicación y ejecución de contratos, mientras que la transparencia es fundamental para la máxima simplicidad y rapidez en la aplicación correcta de las reglas del código, asegurando por ende su cumplimiento).

 

• Asimismo, en el caso de la administración de los recursos públicos, siempre ello debe ser con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.
• Los principios (énfasis en planificación), incluyen:

 

1. Principio de imparcialidad.

 Dirige al deber de que se adopte el proyecto de planificación y lo mismo sucede con el de presupuesto, bajo un ajuste de imparcialidad, o de alcanzar objetivos propios de la Administración. Y, en ello, es fundamental el estudio previo, con exámenes precisos, de lo que la Ley impone que se debe realizar, el estado de las cosas, y lo que se requiere, de manera priorizada, ir avanzando o logrando.

 

2. Principio de universalidad e integridad. 

Es deber ineludible, que todos los ingresos y todos los gastos (en especial lo proyectado en la etapa de formulación) se logren observar. Por lo ende, hay un mandato de expresión íntegra de los recursos.

 

3. Principio de gestión ejemplar y de excelencia. 

La administración de los recursos debe provocar en los funcionarios, que toda su gestión se rija por el más alto estándar de cumplimiento profesional y técnico de las labores. La excelencia en el servicio público es necesario que se presente.

 

4. Principio de equilibrio presupuestario. 

Los ingresos están dados, como se conoce, pues para ello se planifica, los egresos permanentes, como los que aparecen de manera temporal. Por eso, surge un deber de ingresar lo que es, a partir de estimaciones basadas en la ciencia, los datos, lo que está respaldado, como se debe tener presente en general las fuentes de financiamiento.

 

5. Principio de anualidad. 

El presupuesto no es ilimitado en cuanto a su vigencia. Y lo ordinario es que el presupuesto deba presentar bajo un escenario de anualidad, que no significa la incapacidad de proyectar la necesidad de dineros para proyectos o servicios, que demandan erogación de recursos por dos o más años. Y es, ese carácter temporal, anual, un asunto que tiene dos sentidos. El primero es el de control del gasto, por las entidades de fiscalización superior, que, desde sus puntos de auditoría, examinan que lo planificado, se haya efectivamente ejecutado, y de no ser así, analizar causas para, idealmente, encontrar oportunidades de mejora, en la gestión.

 

Al respecto, “… resulta indispensable ligar la interpretación del principio de anualidad al principio de eficacia de la administración pública (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 209). El cumplimiento de los fines del Estado debe ajustarse necesariamente a este criterio temporal anual, sobre todo desde una óptica presupuestal y contractual, de manera que el resultado al cierre fiscal de cada vigencia sea que las partidas aprobadas en la ley de presupuesto fueron debidamente comprometidas, ejecutadas y pagadas”[viii].

 

Pero sucede, y no pocas veces, que ese ejercicio lejos de ser constructivo por esos órganos, se convierten en espacios para sancionar a funcionarios que, sin ánimo de incumplir, pueden explicar razonadamente, qué es lo que ha impedido una ejecución oportuna.

 

El otro sentido, es sin duda político. Y es que, “se puede concretar que la anualidad es un principio que desarrolla múltiples propósitos pero que en primera medida es de corte político, al sujetar las actuaciones de ejecución y elaboración presupuestal al control político (de ejecución y de planeación) de instancias como el Congreso, las asambleas o los concejos (Corte Constitucional, sentencias C-490 de 1994 y C-167 de 2021)”[ix].

 

6. Principio de programación. 

Es el mandato de mostrar con toda claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar. Esto supone indicar los recursos necesarios para cumplir y reflejar el costo. Es, pues, lograr relacionar fines dados a la Administración, y lo que se espera como resultado.

 

De hecho, es oportuno citar a Italia, que, en su legislación de compra pública, en el apartado 1, del artículo 1, informa que “el resultado se convierte en el objetivo principal que deben perseguir las entidades contratantes: el término no se utiliza en un sentido genérico, sino que adquiere un significado preciso en el marco del texto, porque se identifica con la adjudicación del contrato y su ejecución con la mayor rapidez y con la mejor relación posible entre calidad y precio. Sin embargo, el resultado no es un objetivo absoluto, sino que debe perseguirse respetando los principios de legalidad, transparencia y competencia. (…) En definitiva, como ha afirmado el Consejo de Estado, la administración no debe perseguir «un resultado "cualquiera", sino un resultado "virtuoso", que aumente la calidad, disminuya los costes, aumente la productividad...»”[x]

 

7. Principio de especialidad cuantitativa y cualitativa.

El dinero que es deber reconocerlo desde su fuente, es destinado a los gastos proyectos. Y, para cada caso, lo que genera responsabilidad y transparencia, es que, para cada elemento indicado y el recurso asignado, con todo el nivel de detalle aprobado, se constituye en el límite máximo de autorizaciones para gastar. El principio impone, y conforme lo autoriza la Ley, que los posibles cambios a lo programado, deba ser justificado, y en momentos concretos durante el periodo de ejecución.

 

Hay reglas, en este principio, como el no poder destinar saldos presupuestarios a otro fin para el cual fue pedido el recurso.

 

8. Principio de publicidad. 

La Sala Constitucional de Costa Rica[xi] afirmó que las Administraciones “están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados.”

Sin embargo, para que eso se alcance, es vital contar con mecanismos eficaces que impongan respeto absoluto a la legalidad, así como faciliten construir una cultura de profesionalización basada en la integridad. Solo así se comprende y se logra que prive la transparencia en lo referido al presupuesto, que debe ser asequible al conocimiento público, por todos los medios posibles.

 

9. Principio de responsabilidad fiscal.

Refiere a que la conducta de los analistas y tomadores de decisiones en materia de los dineros públicos, o de los bienes y recursos en general de la Hacienda Pública, donde se da la asignación y la ejecución del presupuesto público, debe ser siempre conforme a los principios de equilibrio, economía, eficacia, eficiencia, integridad y transparencia.

 

Ahora, conforme los principios y sus objetivos, la planificación estatal podemos concebirla como un ejercicio técnico y político. Técnico porque sigue la forma y fondo que marca la Ley, y los reglamentos. Y político porque la base inicial de su génesis considera la suma de valoraciones del gobierno, y de los grupos de interés, ciudadanos, que por medios diversos expresan su expectativa pública, de lo que se espera del accionar del Estado. Éste permite trazar rutas para procurar cambiar y transformar la realidad que hay, por la ideal o a la que se aspira.

 

En conclusión, la planificación, pues, necesita de los principios indicados, para que, en su desarrollo, se logren alcanzar (por medio de la contratación estatal) los resultados trazados en cada meta pensada por cada institución pública.