Recientemente se aprobó el crédito por $770 millones  con el Banco Centroamericano de Integración Económica para realizar el proyecto de ampliación y mejoramiento del corredor vial San José-San Ramón y cuya vigencia inició el 15 de abril de este año. Esta vía no sólo es la más importante del país sino un proyecto por el que los costarricenses hemos esperado más de una década desde que la ex Presidenta Laura Chinchilla rescindió el contrato de concesión para la ampliación de la vía en el año 2013. Posteriormente el país hizo un esfuerzo regulando el proyecto con una ley especial y la figura del fideicomiso cuyo contrato aprobó la Contraloría General y en donde el Fiduciario trató abordar el problema desde las OBIS mientras se realizaba la estructuración financiera del proyecto; sin embargo, durante esta administración el anterior Ministro de Obras Públicas y Transportes también prefirió rescindir por mutuo esa alternativa.

 

Como en otros proyectos, las dilaciones toman años sin que se puedan materializar los proyectos, sea porque no existe financiamiento o la ruta de expropiaciones se convierte en el mayor obstáculo. De ahí que la obtención del crédito y la posterior aprobación de la Asamblea Legislativa reviste una victoria indiscutible para la competitividad del país y para la lucha institucional que permita vencer la inercia. En el pasado otras decisiones relevantes y con clara orientación hacia los principios de eficiencia y eficacia nos permitió tener un aeropuerto de muy buena calificación internacional pese a que también estuvo en cuidados intensivos en la fase de remediación previa a la resolución contractual. Es así como muchos otros proyectos que hoy funcionan para interés de todos los sectores económicos y sociales han requerido esfuerzo y visión de futuro para dimensionar los proyectos.

 

En el caso del Corredor San José-San Ramón, al igual que en el Congreso hubo un acuerdo sobre la relevancia y se aprobó en forma expedita, sería muy difícil encontrar actores que no coincidan en su importancia y mucho menos que tengan algún interés en ralentizar la realización del proyecto. El éxito de la ampliación del Corredor genera esperanza en un país cada día más entrabado para obtener resultados en competitividad, acceso social e inclusión; por lo que llevarlo a un buen puerto se convierte no en una aspiración sino en una cláusula indiscutible de nuestro contrato social.

 

Partiendo de esas premisas, esta opinión pretende realizar algunas valoraciones para la mejor ejecución del proyecto desde la óptica jurídica, tanto normativa como de soft law respecto del abordaje del legislador del régimen recursivo para las adquisiciones realizadas con recursos del empréstito. Este enfoque propositivo precisamente pretende que se valore si existe algún inconveniente jurídico que amerite corrección o si por el contrario la regulación del artículo 7 de la Ley 10899 es conforme a la lectura integral del ordenamiento aplicable.

 

1) Sobre las regulaciones del empréstito en materia de adquisiciones.

 

Como es usual en este tipo de créditos, privan las políticas de los multilaterales prestamistas bajo una serie de políticas y procedimientos que en muchos casos son más rigurosas desde la publicidad y libre concurrencia que la propia normativa nacional. La aplicación de esas políticas no genera mayor discusión, porque se ha reconocido por la Sala Constitucional desde el año 1990 que la desaplicación o excepción de la legislación común es posible como parte de las condiciones del prestamista teniendo como como límites  la Constitución Política y normas o principios de orden público (voto 1027-90).  

 

Así entonces, el artículo 7 de la Ley 10899 dispone a los efectos de las adquisiciones con recursos del crédito:

 

ARTÍCULO 7- Procedimientos de contratación administrativa

Se exceptúan de la aplicación de los procedimientos de contratación pública, regulados por la legislación ordinaria, las adquisiciones de bienes, servicios necesarios para la ejecución de las obras que se financien con recursos de los contratos de préstamo n.° 2341 y n.° 16603P, aprobados en la  presente ley. Estas adquisiciones se efectuarán conforme a la Política para la Obtención de Bienes, Obras, Servicios y Consultorías con Recursos del BCIE, aplicable a ambas fuentes de financiamiento externo.

Las adquisiciones de bienes, obras, servicios y consultorías necesarias para ejecutar las obras financiadas con recursos de los contratos de préstamo, aprobados en la presente ley, se regirán exclusivamente por la Política para la Obtención de Bienes, Obras, Servicios y Consultorías con Recursos del BCIE y sus normas para la aplicación. Dicha aplicación abarca, expresamente, la totalidad del procedimiento de adquisición, así como los mecanismos recursivos inherentes, tales como la objeción al pliegue  (sic) de condiciones y la impugnación y/o apelación de la adjudicación, los cuales se tramitarán conforme a la normativa del BCIE. Este régimen es de aplicación mandatoria para los recursos provenientes de ambas fuentes de financiamiento externo, excluyendo la aplicación de los procedimientos de contratación pública ordinarios de la legislación nacional.

El organismo ejecutor del proyecto tendrá la obligación de publicar, en un portal accesible al público y mantenerlo actualizado, todos los procedimientos de contratación, el o los carteles de licitación, el estado de las ofertas recibidas, los criterios de evaluación, el listado de profesionales contratados para este proyecto y cualquier empresa de servicios, asesorías o supervisión con su respectivo nombre y cédula jurídica, así como los contratos adjudicados realizados bajo el marco normativo del BCIE. Dicha obligación surge desde el inicio del procedimiento de contratación correspondiente y, bajo ninguna circunstancia, esa obligación puede ser eliminada, aun cuando el BCIE no esté de acuerdo. Esta publicación deberá garantizar la trazabilidad de los procesos, la rendición de cuentas y el acceso a la información, con el fin de asegurar un estándar mínimo de control y transparencia compatible con el interés público.

En lo que respecta a las contrataciones ejecutadas con presupuesto de contrapartida del organismo ejecutor, se aplicará el procedimiento y los plazos correspondientes a la licitación reducida, según lo dispuesto en la Ley 9986, Ley General de Contratación Pública, de 27 de mayo de 2021.

 

Si se hace una revisión de los diferentes empréstitos aprobados con distintos multilaterales, la norma citada no tiene mayor diferencia ni se separa del reconocimiento que ha hecho la Sala Constitucional.  No obstante, sí tiene un elemento interesante que se debe destacar, es precisamente el tratamiento del régimen recursivo:

 

Las adquisiciones de bienes, obras, servicios y consultorías necesarias para ejecutar las obras financiadas con recursos de los contratos de préstamo, aprobados en la presente ley, se regirán exclusivamente por la Política para la Obtención de Bienes, Obras, Servicios y Consultorías con Recursos del BCIE y sus normas para la aplicación. Dicha aplicación abarca, expresamente, la totalidad del procedimiento de adquisición, así como los mecanismos recursivos inherentes, tales como la objeción al pliegue (sic) de condiciones y la impugnación y/o apelación de la adjudicación, los cuales se tramitarán conforme a la normativa del BCIE. Este régimen es de aplicación mandatoria para los recursos provenientes de ambas fuentes de financiamiento externo, excluyendo la aplicación de los procedimientos de contratación pública ordinarios de la legislación nacional.

 

De ahí entonces, que corresponde revisar qué dispone la normativa del Banco para dimensionar cómo funcionarían los mecanismos recursivos del pliego y acto final de los procedimientos de adquisición. De una revisión de las regulaciones vigentes del Banco Centroamericano de Integración Económica que las mantiene en forma pública y transparente en su sitio web, se tiene que se distingue entre normas vigentes después de abril de 2025 y entre normas anteriores a esa fecha, por lo que usaremos las segundas. De esa forma, de una revisión de la Política de Adquisiciones para operaciones financiadas por el BCIE (DI-15/2025),  al regular los principios básicos de las adquisiciones contempla los mecanismos de queja:

 

Artículo 1. Principios básicos. Las adquisiciones realizadas en el marco de la presente política deben cumplir con los siguientes principios básicos: (…) f) Igualdad (…) (iii) existencia de mecanismos y recursos confiables para abordar las quejas relacionadas con los procesos de adquisición. El Banco exige que las personas y empresas elegibles tengan las mismas oportunidades de competir en los procesos de adquisición que financia.

 

En forma complementaria el artículo 7 de la Política dispone que:

 

Artículo 7. Quejas relacionadas con el proceso de adquisición. El prestatario debe establecer mecanismos claros para la gestión de las quejas relacionadas con los procesos de adquisición. Estas quejas deben ser presentadas al prestatario por las partes interesadas en la etapa apropiada, quien las abordará de manera objetiva, oportuna, con transparencia y equidad. El prestatario gestionará las quejas y demostrará al Banco que las mismas han sido resueltas de forma satisfactoria, de conformidad con lo establecido en la normativa complementaria.

 

A su vez, las Normas para la aplicación de la política de adquisiciones para operaciones financiadas por el BCIE (PRE-35/2025), disponen en el punto F de las Disposiciones Generales denominado Quejas vinculadas con las adquisiciones (puntos 1.17 a 1.21) que:

 

F. Quejas vinculadas con las adquisiciones  1.17. Las quejas vinculadas con las adquisiciones deberán presentarse al prestatario de acuerdo con la etapa de proceso en que se encuentren y en el plazo indicado en el Anexo II. Quejas vinculadas con las adquisiciones. Una vez presentada dicha queja, el prestatario deberá abordarla sin demora y con justicia. Es sumamente importante que tanto la presentación de las quejas como su resolución se realicen de manera oportuna para evitar demoras indebidas e interrupciones en la operación de la que forma parte el proceso de adquisición. 1.18. El prestatario deberá notificar al Banco después de recibida la queja y/o registrar las mismas en el sistema acordado con el Banco. 1.19. Las quejas en las adquisiciones de operaciones financiadas por el Banco se gestionarán según lo dispuesto en el Anexo II. Quejas vinculadas con las adquisiciones.  1.20. En los documentos de SDO/SDP se establecerá un plazo suspensivo, a menos que se disponga otra cosa de conformidad con lo estipulado en el párrafo 0. 1.21. Las quejas que no estén contempladas en las presentes normas deberán ser abordadas por el prestatario conforme a lo acordado con el Banco. (el destacado no es del original)

 

Por su parte el Anexo II  sobre Quejas vinculadas con las adquisiciones, regula en el punto 1.1:

 

Las quejas que se deriven de SDP/SDO en las que se utilizan los DEA del Banco, serán gestionadas de acuerdo con los procedimientos indicados en este Anexo. En los procesos sujetos a revisión previa del Banco, se aplicarán requisitos adicionales, tal como se establece en el Anexo I. Revisión del Banco a las decisiones en materia de adquisiciones.

 

Mientras que el Anexo I denominado Decisiones del prestatario en materia de adquisiciones sujetas a la revisión del Banco, dispone:

 

Las decisiones de adquisiciones que realice el prestatario serán revisadas por el Banco en el cumplimiento de sus obligaciones fiduciarias, para verificar que estén de acuerdo con lo establecido en el documento contractual, la política de adquisiciones del Banco y su normativa complementaria, de conformidad con lo descrito en el presente anexo.

 

Como se puede ver, en el Anexo I se trata de una verificación de conformidad con las políticas y regulaciones del Banco, para lo cual incluso se aplica una suerte de muestreo; con lo cual se convierte en un mecanismo claro de gestión de verificación de cumplimiento de su normativa en la ejecución del crédito; pero no necesariamente es un mecanismo alterno a la queja regulada en el Anexo II.  

 

Por su parte, el Anexo II resulta bastante amplio y regula esencialmente como supuestos de la queja:

 

• Los documentos de selección elaborados por el prestatario, como por ejemplo, los documentos de precalificación y los de Solicitud de Ofertas o Propuestas (SDO/SDP).
• La decisión del prestatario de excluir a un oferente durante un proceso de precalificación.
• En los procesos de SDO (de una etapa y dos sobres) o SDP, se puede impugnar la exclusión de un oferente, los resultados de la evaluación técnica o la notificación de la intención de adjudicar el contrato.
• En los procesos de SDO (de una etapa y un sobre), se puede alegar contra la decisión del prestatario que se comunica a través de la notificación de la intención de adjudicación del contrato.

 

Así entonces, la norma sí parece regular la impugnación del pliego (SDO o SDP) y también las casos de exclusión o evaluación de la oferta respecto del acto final (indicado en la notificación de intención de adjudicación). Sin embargo, las Normas para la aplicación de la política de adquisiciones para operaciones financiadas por el BCIE (PRE-35/2025) no parecen contemplar la posibilidad de discutir la elegibilidad o puntaje de otras ofertas sino únicamente de requerir la información sobre las razones de la decisión que se incorpora a la notificación de intención de adjudicación.

 

Esa hipótesis parece confirmarse con la lectura de los Documentos Estándar de Adquisiciones disponibles tanto a nivel nacional como internacional, que esencialmente regulan con mayor precisión un recurso ante la Administración contratante pero sin ser concluyentes sobre el contradictorio y los cuestionamientos a otras plicas participantes.  De forma que, tampoco evidencian que se pueda alegar incumplimientos u otros aspectos contra el adjudicatario o los restantes oferentes; sino únicamente requerir información sobre la motivación del acto final. A mayor abundamiento, las regulaciones sobre confidencialidad del expediente permitirían concluir que no es posible revisar las ofertas de los competidores para expresar disconformidades de elegibilidad o puntaje obtenido respecto del acto final en detrimento de quién pueda estar disconforme o interesado en plantear una queja.

 

De manera que, el recurso o queja lo conoce la propia entidad contratante y se circunscribe a expresar disconformidad de lo indicado en la notificación de intención de adjudicación y de la información adicional que se pueda brindar sobre la toma de decisión respecto de lo que concierne al oferente, pero no de otros oferentes en el concurso.

 

2) El mecanismo de queja frente a las regulaciones del artículo 92 de la LGCP

 

Para este tipo de mecanismos de revisión, los artículo 92 de la Ley General de Contratación Pública y 252 de su Reglamento contemplan la posibilidad de que la ley del empréstito establezca un régimen recursivo especial, por lo que en ese caso no aplica el régimen de impugnaciones de la Ley General de Contratación Pública.

 

De esa forma, la mayor o menor intensidad con que se pueda dimensionar la norma dependerá de qué se entiende como un régimen de impugnación. Al respecto, la Contraloría General ha señalado bajo otras normas de adquisiciones del mismo Banco pero bajo un procedimiento muy similar denominado protesta, que no resulta un régimen recursivo en sí mismo:

 

 

2) Definición de un régimen recursivo bajo la Ley No. 10456. a) ¿Qué es un régimen recursivo?. Uno de los planteamientos que ha hecho la Administración para sostener que la Contraloría General no ostenta competencia para conocer las impugnaciones, es precisamente el hecho de que los procedimientos aplicables contemplan sus propios mecanismos de revisión como es el caso de la aclaración y la protesta. Es por ello, que se hace necesario explicar qué entiende este órgano contralor como el régimen recursivo y cómo se cumple el efecto útil que persigue el párrafo segundo del artículo 92 LGCP cuando indica: “Cuando en la ley del empréstito se establezca un régimen recursivo especial, este deberá ser observado, de modo que no resultará de aplicación lo previsto en el párrafo anterior.” Para este órgano contralor el régimen recursivo supone un mecanismo de expresión de disconformidades para quiénes discrepen de las actuaciones de la Administración y bajo el cual se garantice la aplicación equitativa de normas vigentes y principios aplicables en la materia; respecto de lo cual necesariamente existirá contención de frente a lo requerido por la Administración en el caso de la impugnación del pliego, o bien, de frente a lo resuelto por la Administración y bajo el respeto del derecho de defensa y el debido proceso para quién ha resultado ganador en el caso de una discusión del acto final. Sobre la finalidad específica de una instancia de impugnación ha señalado BENAVIDES que: “La protección del derecho de competencia emerge, así como valor central del mecanismo de control de la contratación, más allá de la preocupación sobre la buena administración que orienta hoy las finalidades y control de la gestión administrativa, y de la pulcritud e imparcialidad que ha de tener la Administración en todas sus decisiones, como valores tradicionales del derecho administrativo.” (BENAVIDES, José Luis, Referente Internacional para un tribunal de contratación pública en Colombia, en El contrato público como herramienta para resiliencia y el cambio social: una aproximación iberoamericana, REDICOP-Tirant Lo Blanch, 2024, p.145). De ahí que, la definición de un régimen de impugnación supone la protección para expresar desacuerdos respecto de lo actuado por la Administración, sea porque se estima restrictivo a la libre concurrencia o porque se afecta la esfera patrimonial por adjudicar un contrato a una oferta que se estima que incumplía; todo lo cual debe hacerse bajo reglas de debido proceso, derecho de defensa y en la debida aplicación de la normativa respectiva y los principios constitucionales aplicables. Es por ello, que en general cualquier normativa de préstamo aprobada por el legislador si pretende la exclusión del artículo 92 LGCP, debe necesariamente regular el régimen recursivo especial que debe ser observado; contemplando las reglas de legitimación, plazos, pautas de tramitación propias del debido proceso y derecho defensa, instancias competentes; todo ello como un reflejo del respeto a los derechos fundamentales de quiénes participan y pueda encontrarse en desacuerdo.

 (…)

En el caso del Banco Interamericano de Desarrollo, este órgano contralor indicó sobre el mecanismo de protesta que: “De esa forma, la activación de este mecanismo supone una garantía previa para la revisión de lo actuado previo al dictado del acto final, materializando también un mecanismo de control de los sujetos de derecho internacional público sobre sus propias políticas o normas de adquisiciones.” (R-DCA-120-2023 de las ocho horas treinta y un minutos del dieciocho de agosto de dos mil veintitrés). En ese sentido, el artículo 252 del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública, precisamente consideró la naturaleza de mecanismo de control y lo dispuso como un requisito para la interposición del recurso, reafirmando con ello que normativamente también se ha valorado como un instrumento diferente al régimen recursivo. De ahí que como se explicará de seguido, el artículo 5 de la Ley No. 10456 no reguló un régimen recursivo ni en forma expresa, mucho menos tácita como pretende que sea reconocido la Administración, sino que contempló los mecanismos de control ordinarios propios de los procedimientos de contratación bajo las políticas del Banco.” (resolución R-DCP-00030-2024. El destacado no es del original)

 

 

Esa tesis de la Contraloría General, pareciera con sentido de frente a las garantías que supone un régimen de impugnación, no necesariamente por la imparcialidad de quién resuelve porque el recurso de revocatoria no deja de ser un recurso válido; sino porque en un modelo de queja (anteriormente protesta), no queda clara la posibilidad de que exista discusión en contra de otras ofertas con mejor posición sea por calificación o por elegibilidad técnica, financiera o jurídica.

 

Siguiendo la lectura del órgano contralor con las regulaciones de la Ley PROERI, se tendría que un régimen recursivo al amparo del artículo 92 LGCP supone que la norma regula “el régimen recursivo especial que debe ser observado; contemplando las reglas de legitimación, plazos, pautas de tramitación propias del debido proceso y derecho defensa, instancias competentes; todo ello como un reflejo del respeto a los derechos fundamentales de quiénes participan y pueda encontrarse en desacuerdo.”

 

Ese dimensionamiento del órgano contralor también se ajusta a la Recomendación de contratación pública de la OCDE que señala:

 

XII. RECOMIENDA que los Adherentes apliquen mecanismos de supervisión y control que favorezcan la rendición de cuentas a lo largo del ciclo de la contratación pública, incluidos los oportunos procedimientos de quejas y sanciones. A tal fin, los Adherentes deberán:

(…)

iii) Gestionar las quejas de un modo equitativo, ágil y transparente mediante la implantación de vías efectivas para la impugnación de resoluciones en materia de contratación pública, dirigidas a la corrección de defectos, a impedir conductas ilícitas y a generar confianza entre los licitadores, incluidos los competidores extranjeros, en la integridad y ecuanimidad del sistema de contratación pública. Otros aspectos clave de un sistema eficaz de quejas son una fiscalización independiente y específica y unos mecanismos adecuados de reparación.

 

De esa forma, un cuestionamiento de base sería sí efectivamente un mecanismo de queja que no permita discutir sobre las otras ofertas participantes resulta equitativo que genera confianza, o bien, resulta un mecanismo de verificación del cumplimiento de las políticas y por ello no requiere contar con esas características referidas por la OCDE.

 

3) La especial intención del legislador en este caso

 

Si se parte de la tesis de que tanto la anterior protesta como la queja regulada en la normativa actual del Banco Centroamericano de Integración Económica no admite contención, contradictorio, ni discusión alguna sobre las otras ofertas participantes, puede concluirse con la Contraloría General que no hay un régimen recursivo y en consecuencia aplica la regla general del artículo 92 de la Ley General de Contratación Pública.

 

Si se suma el principio de control que se referencia en precedentes reiterados de la Contraloría General, podría concluirse que se mantiene la competencia del órgano contralor, pues la Constitución Política aún no ha cambiado. No obstante, la discusión del principio de control que se ha defendido por más de 25 años, es una tesis en la que la Sala Constitucional tampoco ha sido consistente como en los casos del DR-CAFTA cuando reconoció que el régimen recursivo es un tema disponible por el legislador ordinario para el ICE y para el INS, incluso posteriormente reiteró ese razonamiento para el INCOFER que no estaba dentro de las regulaciones del DR-CAFTA.

 

Si bien he suscrito las tesis del principio de control perfilada por más de un cuarto de siglo, también es cierto que es una interpretación que la Sala Constitucional podría no compartir. Pero aún si esa tesis se rectificara, quedaría de fondo la posición -que también he suscrito- respecto de si realmente se trata de un régimen recursivo con las garantías y definiciones que se requiere.

 

Existe un elemento adicional que condimenta la interpretación que se haga. A diferencia de la Ley PROERI en dónde el legislador no precisó el tema, en este caso esa circunstancia sí ocurrió e incluso, se puede afirmar que el legislador fue no sólo expresamente claro sino incluso reiterativo:

 

Las adquisiciones de bienes, obras, servicios y consultorías necesarias para ejecutar las obras financiadas con recursos de los contratos de préstamo, aprobados en la presente ley, se regirán exclusivamente por la Política para la Obtención de Bienes, Obras, Servicios y Consultorías con Recursos del BCIE y sus normas para la aplicación. Dicha aplicación abarca, expresamente, la totalidad del procedimiento de adquisición, así como los mecanismos recursivos inherentes, tales como la objeción al pliegue (sic) de condiciones y la impugnación y/o apelación de la adjudicación, los cuales se tramitarán conforme a la normativa del BCIE. Este régimen es de aplicación mandatoria para los recursos provenientes de ambas fuentes de financiamiento externo, excluyendo la aplicación de los procedimientos de contratación pública ordinarios de la legislación nacional.

 

Es notorio el interés del legislador por remitir al mecanismo de impugnación del Banco, pero quizás no se determinó que el trámite no supone contención más allá de su propia oferta, pues ¿cómo impugnar a partir solamente de la información que brinde el administración contratante sin poder revisar al menos la oferta de quién quedó con mejor puntaje que el oferente disconforme?.

De la lectura del trámite legislativo de la Ley 10899, pareciera que pese a la posición reiterada de la Contraloría General, existe un interpretación distinta  de la redacción de la norma, en tanto se indicó que no aplicaba del todo la Ley General de Contratación Pública. En ese sentido, la señora Julissa Saénz en representación de la Contraloría General explicó:

 

“Ahora, en materia de contratación ¿verdad?, con respecto a los procedimientos de contratación a los que se refiere el artículo 7 del proyecto, se requiere que quede claro lo relativo al alcance de las exclusiones de los procesos de contratación de la Ley General de Contratación Pública.

Este artículo expresamente establece, que no se aplican los procedimientos de contratación y el régimen recursivo de la Ley General de Contratación Pública para las contrataciones relacionadas con ambos préstamos. Mientras que establece que para las contrataciones con la contrapartida nacional se aplicará el procedimiento de licitación reducida. Pero, la exposición de motivos no aporta ninguna justificación técnica sobre esto.

Lo anterior significa que, para las contrataciones que se lleven a cabo, la Contraloría General no tendrá participación en el control previo, es decir, no atenderá recursos de objeción del pliego de condiciones, recursos de apelación de la adjudicación ni el refrendo del contrato. Además, para la ejecución de la contrapartida nacional se estaría aplicando el procedimiento de licitación reducida, con total independencia de los umbrales económicos que ordinariamente determinan el tipo de procedimiento, según la Ley General de Contratación Pública.

Dada la redacción que tiene el artículo, se recomienda que en la ley se aclare que a dichas contrataciones les aplican los principios constitucionales de la contratación pública, así como el Régimen de prohibiciones y el Régimen sancionatorio de la Ley General de Contratación Pública.

También se sugiere que se garantice expresamente, el acceso a la información de los contratos y la aplicación supletoria de la Ley General de Contratación Pública, en lo que no se encuentre regulado en las normas del Banco.” (El destacado no es del original. Expediente Legislativo 25183, Acta Legislativa de la sesión ordinaria No. 66 del martes 20 de enero de 2026).

 

De esa forma, el órgano contralor parece rectificar tácitamente que esa regulación limitada a las impugnaciones del Banco sí es un régimen recursivo que excluye bajo el artículo 92 de la Ley General de Contratación Pública la posibilidad de acudir a la Contraloría General, es decir que resultaría incompetente para conocer de cualquier impugnación conforme el modelo desarrollado en la resolución R-DCP-00030-2024 ya citada.

 

Así entonces, aunque ciertamente el recurso de queja no tiene los alcances de un verdadero régimen de impugnación en los términos de la Contraloría General y de la Recomendación de Contratación Pública, tampoco es posible desconocer que el legislador consintió e insistió en remitir las impugnaciones al modelo del Banco, sobre lo cual debe también reconocerse que estas adquisiciones se rigen de ordinario por las normas del multilateral bajo una lógica casi de contrato de adhesión. De ahí que mientras en el caso de la Ley PROERI no se reguló ningún tema expresamente, en el caso del Corredor San José-San Ramón el legislador fue claro en su interés de no aplicar el régimen recursivo de la legislación ordinaria.

 

Si bien el legislador pudo haber sido más práctico y seguir los términos del artículo 92 de la Ley General de Contratación Pública definiendo un régimen recursivo con ciertas garantías de contradictorio, transparencia, publicidad y acceso al expediente; es notorio que se aprobó el crédito bajo otras condiciones.  Conviene agregar a los efectos de este breve análisis, que el hecho de que resuelva la propia administración contratante no pareciera lesivo a la independencia ni cercena competencias del órgano contralor pues precisamente para eso el propio artículo 92 prevé que se regule el régimen recursivo y tenemos mecanismos recursivos ante la propia administración bajo la Ley General de Contratación Pública.

 

El escenario de que el régimen del Banco sea el régimen recursivo sería un tema sobre el cual habría sido relevante una consulta legislativa de constitucionalidad, pero interpretar hacia la conservación de la intención del legislador también puede ser una lectura válida para un proyecto que tantos años llevamos esperando los costarricenses.  En el fondo, no hay una norma que lo resuelva todo, ni que evite una construcción interpretativa, aunque muchas veces se quiera evitar la labor hermeneútica y simplemente aplicar una norma bajo un ejercicio aritmético.

 

4) La procedencia del recurso no es la discusión de fondo.

 

Ciertamente desde un plano jurídico puede ser interesante la discusión del mecanismo de impugnación, pero en el plano sustancial de la oportunidad de que los proyectos salgan adelante, es importante también valorar si este camino es el que debe seguirse o eventualmente optar por atender el artículo 92 regulando el régimen recursivo. La intención es en todo caso, no demorar innecesariamente los proyectos vitales, por no hacer las consultas o por no regular con algún detalle el tema. Como se dice popularmente: despacio porque precisa!.

 

No obstante, es claro que la discusión de fondo en el contexto de la Ley 10899 no es el régimen de impugnaciones de la ley nacional, que en muchas ocasiones el Banco Centroamericano ha aceptado para la ejecución de sus empréstitos. En el fondo la discusión es la pertinencia del control ejercido en materia de impugnaciones por la Contraloría General y si ese mecanismo que no sufrió alteraciones relevantes bajo la Ley General de Contratación Pública requiere optimizarse, mejorarse, dinamizarse o variarse. No acudir al tercero imparcial, objetivo e independiente ¿es un costo que el país y la propia Contraloría General podría estar dispuesto a aceptar?, es una pregunta que puede tener una variable de gobernanza y otra simplemente de procedimiento.

 

En ese último caso, podría resultar necesario abrir un debate objetivo sobre el modelo de impugnaciones y que mejores estructurales debería de hacerse, más que pensar en la inclusión de cláusulas del crédito que de una forma reiterada y compleja pretendan solventar una discusión de fondo y no de trámite, pues el Banco Centroamericano de Integración Económica históricamente no ha tenido inconveniente con el régimen recursivo.  Esa discusión, en tiempos en que incluso la propia Contraloría General podría no tener interés en conocer de todas estas impugnaciones (a propósito de las observaciones bajo el trámite de la Ley 10899) y en dónde la impugnación ante esa instancia objetiva e imparcial agrega valor pero que -como todo- es susceptible de mejora. De esa forma, eliminar en fondos cuantiosos la impugnación ante la Contraloría General no pareciera el mecanismo más apropiado por su condición de tercero imparcial, sino abrir el debate necesario y amplio de cómo debe ser la garantía de impugnación en estos casos o incluso en todo el sistema de contratación pública. La mejor discusión no siempre pasa por evitar la discusión, menos en un tema en dónde parece indispensable.