1. Concepto

La figura del contrato llave en mano (resolución R-DCA-299-2011) también conocida como IPC (Ingeniería, Procura y Construcción), ha sido expresamente abordada en la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República. Este modelo contractual se define como una modalidad en la cual “el diseño y la construcción de la obra con todos los equipos para su debida operación queda en manos de un mismo contratista”. Puede incluso extenderse a la operación inicial de la infraestructura y la capacitación del personal, según lo pactado.

Uno de los avances más significativos que introdujo la Ley General de Contratación Pública (LGCP) en comparación con el antiguo régimen, es la tipificación expresa de contratos que históricamente carecían de una categorización legal específica. Tal es el caso del contrato de obra pública con modalidades específicas como "llave en mano" o combinaciones de diseño, construcción y equipamiento, cuya regulación antes quedaba sujeta a la interpretación y adaptación de figuras contractuales generales, muchas veces insuficientes para reflejar la complejidad técnica y financiera de este tipo de relaciones jurídicas.

El artículo 71 consagra un principio de flexibilidad estructurada en cuanto a la elección de la modalidad de cotización o pago, así como del tipo de contrato, imponiendo a la Administración la obligación de fundar su decisión con base en criterios jurídicos, técnicos, económicos, financieros y de gestión. Este enfoque multifactorial reconoce que la contratación de obras públicas no puede reducirse a un análisis económico simplista, sino que exige una valoración integral del contexto y los riesgos involucrados.

La norma destaca el principio de planificación contractual, exigiendo que la decisión sobre la modalidad de pago (suma alzada, precios unitarios, costo más porcentaje u otra aplicable) sea debidamente sustentada en el expediente. Esta exigencia guarda relación directa con el principio de documentación, conforme al cual las decisiones administrativas deben quedar debidamente registradas y justificadas, como garantía de legalidad, transparencia y control posterior.

Asimismo, se incorpora un catálogo abierto pero orientativo de tipos contractuales: diseño, construcción, equipamiento, conservación, llave en mano o combinaciones entre ellos. Esta tipificación refleja una evolución normativa hacia la especialización contractual, permitiendo a la Administración seleccionar la figura más adecuada a los fines del interés público. Resulta particularmente relevante que se prevea su desarrollo reglamentario, lo que ofrece una oportunidad valiosa para precisar los elementos característicos, el alcance de las obligaciones y los riesgos asociados a cada tipo contractual.

El contrato llave en mano no debe confundirse con una simple modalidad de cotización. Su carácter distintivo radica en el alcance integral de las obligaciones del contratista. La Contraloría General de la República ha precisado que: “La modalidad llave en mano alude no a la forma de pactar el precio, como lo hace el concepto de suma alzada, sino a la extensión del objeto del contrato, el cual necesariamente debe ser el ejecutar la obra hasta la comprobación de su pleno funcionamiento como un conjunto integrado. (…) a lo que se obliga el contratista no es sólo al resultado concreto y físico, sino también, a que la obra funcione como un conjunto o sistema integral.” (R-DCA-00614-2021).

2. Naturaleza del contrato

El contrato IPC se rige bajo un esquema de suma global fija, en el que el precio no está sujeto a variación durante la ejecución, salvo casos excepcionales. Según la propia Contraloría (resolución R-DCA-299-2011), “el plazo y el precio de la contratación son fijos, no sujetos a variación, salvo situaciones muy excepcionales, como el caso fortuito o la fuerza mayor”. Este modelo difiere del tradicional contrato por precios unitarios, pues no se parte de una cuantificación desglosada por parte de la Administración, sino que es el propio contratista quien asume la definición de cantidades y costos en su oferta, responsabilizándose por cualquier desviación no extraordinaria.

En el contrato llave en mano, la determinación del precio se realiza, por regla general, mediante la modalidad de suma alzada o precio global. En palabras del órgano contralor: “La suma alzada implica un precio global, total, previo e invariable para la realización de toda la obra, independientemente de los costos y plazos reales, pero siempre que se respete el proyecto de obra y el plazo en función de los cuales se pactó el precio.” (R-DCA-00614-2021)

Esta modalidad exige que el contratista calcule desde el inicio todos los costos posibles, bajo un único precio cierto y definitivo, sin posibilidad de alteración unilateral durante la ejecución.

3. Riesgos que asume el contratista

En esta modalidad, el contratista asume integralmente los riesgos del contrato, incluso los derivados de una proyección deficiente del mercado. En palabras del órgano contralor, “el contratista debió haber previsto desde su oferta los eventuales incrementos en cada uno de los insumos que forman parte del proyecto, dado que su precio debe cubrir de una sola vez los ajustes a cada uno de estos componentes”. Asimismo, se añade que “el contratista en el momento de preparación de su oferta, debió prever todos los escalamientos posibles de los insumos o componentes e incorporarlos en el precio, de forma tal que la Administración lo que cubre es una única suma que no es susceptible (...) de ser luego revisada”. También será responsable de los errores de diseño o de gestión contractual, sin posibilidad de trasladar sus efectos económicos a la Administración (R-DCA-299-2011)

La naturaleza cerrada del precio en los contratos llave en mano determina un régimen de riesgos estrictamente atribuidos al contratista. En particular, la Contraloría señala: “En los contratos a suma alzada (…) el contratista (…) asume una especie de obligación global, también de hacer, consistente en la ejecución de las obras (…) aportando tanto los materiales como el trabajo (…) el riesgo de mayores costos y de pérdida del trabajo realizado, por cualquier causa, pertenecen al constructor. (…) si las obras cuestan más de lo presupuestado entonces será el mismo quien deberá soportar esos mayores costos.” (R-DCA-00614-2021)

Asimismo, se destaca que: “El riesgo de cantidades lo asume el contratista, debiendo éste realizar la entrega completa de la obra por el precio global ofrecido.” R-DCA-00614-2021).

Lo anterior implica que el contratista no podrá reclamar ajustes por diferencias entre las cantidades estimadas y las efectivamente ejecutadas, salvo pacto o disposición expresa en contrario.

4. Posibilidades de reajustes parciales

Fundamento constitucional y legal

El reajuste de precios en la contratación pública costarricense tiene su fundamento en principios constitucionales como el de intangibilidad patrimonial y equilibrio de intereses. La Sala Constitucional ha establecido que el reconocimiento de las variaciones de precios no es una potestad discrecional del Estado sino una obligación, puesto que la incidencia de los mayores costos es de orden público. Al respecto ha señalado desde hace muchos años: “Desde este punto de vista y siguiendo lo ya dicho por la Sala en sus Sentencias Nos. 785-90 y 1801-90, los reajustes de precios no son de carácter contractual, de tal forma que las partes puedan libremente pactarlos o no, sino que están reconocidos en todo Contrato que se celebre con el Estado (en sentido lato), para obtener la compensación de los mayores costos causados en lo convenido, derecho que nace a la vida jurídica desde el momento en que se presenta la oferta respectiva. En síntesis, los reajustes de precios no constituyen una indemnización que reconoce el Estado voluntariamente y paga al contratista, sino, más bien, un mecanismo jurídico de restitución del valor real de la obligación, de la restitución del equilibrio financiero del Contrato, de manera que se pague lo que previamente se convino, es decir, es el pago integral del precio, para que no exista, ni perjuicio para el contratista, ni un enriquecimiento indebido de parte del Estado”  (voto N.° 7261-94).

El artículo 43 de la Ley General de Contratación Pública (Ley N° 9986) establece expresamente que tanto el contratista como la Administración tienen derecho al mantenimiento del equilibrio económico del contrato. Este artículo dispone: "En los contratos de obra pública, la Administración reajustará los precios, aumentándolos o disminuyéndolos cuando varíen los costos, directos o indirectos, estrictamente relacionados con la obra, por circunstancias ajenas a la responsabilidad de las partes. Para ello aplicarán fórmulas matemáticas basadas en índices oficiales de precios y costos, elaborados por la entidad oficial que determine el índice a utilizar. Excepcionalmente, cuando por las particularidades del objeto contractual no resulte aplicable lo dispuesto anteriormente, la Administración podrá disponer en el pliego de condiciones un mecanismo distinto del de reajuste de precios, justificando los motivos técnicos, de conveniencia u oportunidad de esta decisión. Asimismo, deberá establecer, de forma expresa y clara en el pliego de condiciones, la metodología alternativa que utilizará para mantener el equilibrio económico tanto del contratista como de la Administración, con el debido respaldo técnico que la sustente."

Como se puede observar, este tipo de contrato no impide que, por razones fundadas, el cartel establezca mecanismos de revisión parcial del precio para ciertos insumos críticos. En tal sentido, la propia Contraloría ha admitido que “el contratista, en caso de demostrar un incremento extraordinario y no previsible (...) que razonablemente superen esa proyección inicialmente considerada, (...) podrá efectuar el respectivo reclamo a la Administración con la finalidad de mantener el adecuado mantenimiento económico del contrato”. En el caso concreto analizado, se permitió el reconocimiento de variaciones de precio en el acero importado, siempre que se comprobara “una afectación o desviación mayor o igual al 20% del precio cotizado respecto del precio reajustado según índices”. Este tipo de previsión no desnaturaliza el contrato llave en mano, sino que refuerza el principio de equilibrio económico en supuestos excepcionales (R-DCA-299-2011).

La jurisdicción contencioso-administrativa ha sostenido que, si bien rige el principio pacta sunt servanda —según el cual lo convenido entre las partes tiene fuerza de ley—, en contratos que implican una obligación global de resultado, caracterizada por la rigidez en cuanto al plazo de ejecución y el precio pactado, tales condiciones no deben interpretarse como absolutas o inmutables. En efecto, tratándose de relaciones contractuales en las que el contratista colabora con la Administración en la consecución del interés público, no resulta jurídicamente aceptable que soporte consecuencias económicas derivadas de eventos de fuerza mayor o de hechos atribuibles a la propia Administración. Cuando tales circunstancias son imprevisibles o no imputables al contratista, se configura una alteración sustancial de la ecuación económica del contrato, la cual debe ser reconocida y corregida en favor de la parte injustamente afectada, en resguardo del principio de equidad y del equilibrio financiero del contrato administrativo. (Sentencia 1325-09 del 23 de junio del 2009).

Sobre lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento para el Reajuste de Precios en los Contratos de Obra Pública

La exclusión que establece el artículo 3 del Reglamento para el Reajuste de Precios en los Contratos de Obra Pública (Decreto Ejecutivo N.° 44937-H-MICITT-MIDEPLAN) para los contratos llave en mano y a suma alzada es jurídicamente inaceptable. No se puede asumir que todos los riesgos —incluidos los imprevisibles o aquellos generados por la propia Administración— deban incorporarse en el precio ofertado, como si fuera posible anticiparlos todos desde el inicio. Esa previsión reglamentaria ignora el principio de intangibilidad patrimonial del contratista y desconoce que el reajuste de precios no es una concesión graciable del Estado, sino un derecho constitucional derivado del equilibrio económico-financiero del contrato. Al tratarse de un derecho de esa naturaleza, no puede ser restringido por una norma reglamentaria, sin violar el principio de reserva de ley, tal como lo ha advertido reiteradamente la Sala Constitucional. Además, contradice los precedentes de la Contraloría General, que han admitido reajustes incluso en este tipo de contratos cuando se presentan circunstancias excepcionales. Por tanto, una exclusión absoluta no solo es desproporcionada, sino que pone en riesgo la ejecución efectiva y equitativa de los contratos públicos.