Introducción

 

La contratación pública es el mecanismo mediante el cual las instituciones públicas adquieren los bienes y servicios que requieren para la satisfacción de necesidades públicas, brindar los servicios y satisfacer fines públicos. En este ámbito, la optimización de los procesos de contratación pública se convierte en un objetivo fundamental, pues permite no solo facilitar los trámites asociados a los procesos de compra, sino también aseguran una gestión más eficiente de los recursos y mejores resultados en beneficio del servicio público.

 

La Ley General de la Administración Pública No.6227 (LGAP) y la Ley General de Contratación Pública No.9982 (LGCP), establecen principios básicos, que orientan la forma en que se debe desarrollar la actuación administrativa. Sin embargo, una optimización eficaz no depende únicamente de cumplir la norma, sino de una interpretación adecuada, de la calidad de los pliegos de condiciones, y de la aplicación de buenas prácticas en la gestión de la contratación pública.

 

En este contexto, resulta necesario analizar cómo la optimización puede materializarse en la contratación pública, destacando tanto el marco jurídico aplicable como ejemplos prácticos que permiten evidenciar las oportunidades y desafíos que enfrenta nuestra Administración Pública para alcanzar procesos más ágiles, racionales y orientados a resultados.

 

 

La eficiencia como mandato legal

 

Toda la actividad administrativa se desenvuelve sometida al ordenamiento jurídico, de conformidad con el principio de legalidad, de hecho el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, respecto del principio de legalidad indica:

 

La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

 

Por su parte, el artículo 4 de la Ley LGAP, hace referencia al servicio público que brindan todas las instituciones públicas, dicho artículo es claro en cuanto a que, este se rige por una serie de principios constitucionales para asegurar la continuidad, eficiencia, adaptación y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.

 

Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la LGCP lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera. (Sentencia 7532-04, 11172-07 de la Sala Constitucional)

 

No está demás, mencionar que dichos principios son una obligación jurídica que debe cumplir y al que deben ajustarse en sus actuaciones.

 

Por otra parte, la LGAP menciona en el artículo 269 que “La actuación administrativa se realizará con arreglo a normas de economía, simplicidad, celeridad y eficiencia”.

 

Mediante sentencias 2535-10, 2538-10, 2287-11 de la Sala Constitucional, se define con claridad el concepto de eficiencia, lo cual implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros.

 

Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos.  (Sentencia 7532-04, 14421-04 de la Sala Constitucional)

 

No menos importante, la Ley General de Control Interno (Ley No. 8292) en el artículo 8, inciso b) plantea la necesidad de establecer un sistema de control interno que cumpla entre otros, con el objetivo “garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones” e incluso desarrollar un ambiente de control (ver artículo 13 inciso b) que permita “Desarrollar y mantener una filosofía y un estilo de gestión que permitan administrar un nivel de riesgo determinado, orientados al logro de resultados y a la medición del desempeño”

 

La optimización de los procesos de contratación pública

 

A partir de lo anterior, podemos relacionar el concepto de optimizar como una ruta para mejorar la eficiencia, ya que este hace referencia al proceso de mejorar algo ojalá al máximo posible, para lo cual se deben utilizar los recursos disponibles de la manera más eficiente, alcanzando mejores niveles de productividad. En términos generales, la optimización entonces nos permite mejorar la eficiencia, ya que implica reducir los tiempos de los procesos y con ello se reduce el costo de los recursos humanos e insumos que se asocian a la ejecución de las actividades que se deben ejecutar para alcanzar una objetivo o un producto.

 

Una estrategia de optimización de los procesos de contratación pública debe ser la consecuencia entre otras cosas, de la aplicación e interpretación adecuada del marco jurídico, aplicando en la práctica individual y colectiva las mejores prácticas en la gestión de los procesos de contratación pública, por parte de todos los participantes que tienen de alguna forma participación en alguna de las etapas de una licitación.

 

La estrategia para la implementación de la optimización de los procesos de contratación pública nos debe llevar a dejar de lado un esquema de decisiones rígido y lineal como la forma en que se redactan los pliegos de condiciones y lo que en este se considera como parte de su clausulado.

 

El artículo 88 del Reglamento a la LGCP establece en cuanto al pliego de condiciones:

Artículo 88. Pliego de condiciones.

El pliego de condiciones constituye el reglamento específico de la contratación que se promueve y se entienden incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios constitucionales aplicables al respectivo procedimiento.

 

Deberá constituir un cuerpo de especificaciones técnicas, claras, suficientes, concretas, objetivas y amplias en cuanto a la oportunidad de participar. Para su confección, la Administración podrá contratar o solicitar la asistencia de personas físicas o jurídicas, especializadas en la materia de que se trate, siempre que no tengan ningún interés particular directo ni indirecto en el negocio, cuando no tuviere en su organización los recursos técnicos necesarios para ello.

 

En aquellas contrataciones de excepción a los procedimientos ordinarios de contratación, la Administración, facultativamente podrá elaborar un pliego de condiciones con los elementos esenciales atendiendo al objeto contractual.

 

De este artículo, podemos rescatar algunos enunciados que nos llevan a un pliego de condiciones que facilite el proceso de optimización del trámite de una licitación.

 

• En el pliego de condiciones se entienden incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios constitucionales aplicables al respectivo procedimiento.
• En el pliego de condiciones deberá contener especificaciones técnicas, claras, suficientes, concretas, objetivas y amplias en cuanto a la oportunidad de participar.

 

El análisis de un caso

 

A partir de lo anterior me gustaría plantear un ejemplo concreto en una licitación promovida por el Ministerio de Comercio Exterior, a saber la Licitación Mayor 2025LY-000001-0007700001 para “Contratar el servicio de un administrador o gestor de puesto fronterizo, para garantizar la operación del Centro de Control Integrado Paso Canoas (CCI Paso Canoas)”, en dicha contratación el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) como administrador de los nuevos puestos fronterizos construidos en el marco del Programa de Integración Fronteriza, requería contratar el servicio de un administrador o gestor de puesto fronterizo, para garantizar la operación del Centro de Control Integrado Paso Canoas.

 

Como parte de las necesidades de gestión del CCI Paso Canoas, se requería implementar un enfoque integral del mantenimiento preventivo y correctivo de las instalaciones, así como de la administración de la infraestructura , para lo cual era necesario contratar servicios de limpieza de edificios, mantenimiento de zonas verdes, seguridad y mantenimiento de instalaciones entre otros, con el objetivo de garantizar el óptimo funcionamiento de todo el equipo, las instalaciones y del puesto fronterizo en general.

 

A partir de lo anterior COMEX valoró promover una única licitación para contratar todos los servicios de manera que fueran brindados por un único contratista, por lo que la participación de empresas en consorcio parecía ser la mejor opción ya que del análisis de las opciones, se había determinado que no se recomiendaba que se permitiera la posibilidad de presentar ofertas en conjunto, ya que bajo esta modalidad cada oferente respondía por su parte de manera individual, generando que bajo este esquema la necesidad de supervisar tantos contratos como oferentes participen en una oferta bajo la figura de oferta en conjunto, lo cual es poco práctico.

 

Se concluyó que la figura que permitía consolidar el requerimiento de la gestión del CCI Paso Canoas y el objetivo institucional, era mediante la presentación de ofertas en consorcio, conformado por diferentes proveedores de servicios específicos (como seguridad, limpieza, mantenimiento de zonas verdes, etc), ya que solo se tiene un contratista y cada uno de los miembros del consorcio asumen una responsabilidad solidaria, es decir, cada miembro es responsable por la totalidad de las obligaciones del consorcio y así se hizo ver en los estudios previos y en los documentos que eran parte del pliego de condiciones.

 

Para dicha contratación se recibieron dos recursos de objeción que entre los puntos que objetaron estaba uno relacionado precisamente a la figura del consorcio que se sugería y otro a que indicaba que el requisito de estar al día con la CCSS no debía ser solicitado a las empresas extranjeras, los argumentos planteados los siguientes:

 

Sobre la posibilidad de participación de una oferta individual el recurrente indicó:

 

A. Documento 1-PI-FOR-CLM-0001-2025, Condiciones Técnicas Gestor CCI- PC.docx, Requisitos del Oferente, Documentos que debe adjuntar a su oferta, incisos b), c), e).

 

En el documento 1-PI-FOR-CLM-0001-2025, Condiciones Técnicas Gestor CCI- PC.docx, Requisitos del Oferente, Documentos que debe adjuntar a su oferta, incisos b), c), e), se habla de consorcios, lo que pareciera limitar la participación -y por lo tanto es contrario al principio de libertad y libre concurrencia delineado en el artículo 8, inciso f), de la Ley General de Contratación Pública- de aquellos oferentes que no requieran consorciarse.

 

Pretensión: Solicito se modifique y se permita la participación de ofertas que no se encuentren en consorcio.

 

En este caso el criterio de la Administración fue que la interpretación que hacia el objetante era incorrecta ya que el pliego de condiciones no limita ni pretendía limitar la posibilidad de presentar una oferta individual, sin embargo es claro que la Administración quiere un gestor único que brinde los servicios requeridos y la idea es que sea con un único contrato y no varios contratos cuya coordinación entre ellos sea difícil.

 

Al respecto la CGR resolvió mediante la resolución R-DCP-SICOP-01382-2025 del 24/07/2025 lo siguiente:

A partir de lo anterior, estima este órgano contralor que lo procedente es declarar parcialmente con lugar este punto del recurso, debido a que resulta necesario ajustar el pliego de condiciones en los términos indicados por la Administración, es decir, que se explique de forma clara y expresa que no se restringe la participación de oferentes en forma individual y que podrán participar oferentes en su condición individual en el tanto cumplan con todos los aspectos requeridos en el pliego de condiciones para todos los servicios que se requieren contratar. 

 

Sobre las obligaciones con la CCSS de los oferentes el recurrente indicó:

G. Documento 3-PI-FOR-GLM-0001-2025, Condiciones Generales Gestor CCI-PC.docx, III. CONDICIONES GENERALES PARA LICITACIÓN MAYOR, Obligaciones de Seguridad Social, Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS).

 

En el documento 3-PI-FOR-GLM-0001-2025, Condiciones Generales Gestor CCI-PC.docx, III. CONDICIONES GENERALES PARA LICITACIÓN MAYOR, Obligaciones de Seguridad Social, Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), solicito que se establezca que el requerimiento de estar inscrito ante la CCSS sea para aquellas empresas nacionales obligadas, ya que si existiera un consorcio con una empresa internacional que no tiene operaciones en Costa Rica (y por lo tanto no tiene personal a cargo en el país), sería leonino requerir que se encuentre inscrita en la CCSS, ya que eso lo podría suplir la empresa nacional que participe en el consorcio.

 

Pretensión: se indique expresamente en el pliego de condiciones de la contratación, que el requerimiento de estar inscrito ante la CCSS sea solo para empresas nacionales.

 

Para esta parte del recurso la Administración indicó en la audiencia que no se limita la participación de empresas extranjeras y que era claro que una empresa que no opera en Costa Rica no tienen responsabilidades con la CCSS y tampoco debería de tener deudas con dicha institución. Además no se podría excluir a un oferente extranjero por el simple hecho de no estar incorporado a la CCSS ya que es claro que sería un requisito del contratista en este caso no del oferente extranjero.

 

Al respecto la CGR resolvió mediante la resolución  R-DCP-SICOP-01382-2025 del 24/07/2025 lo siguiente:

 

A partir de lo anterior, estima este órgano contralor que lo procedente es declarar parcialmente con lugar este punto del recurso, debido a que resulta necesario ajustar el pliego de condiciones en los términos indicados por la Administración al atender la audiencia especial; es decir, que se explique de forma clara y expresa que el requisito en torno a las obligaciones sociales resulta únicamente exigible a las empresas que opere en Costa Rica. 

 

A partir de lo expuesto, la misma normativa contempla como innecesario aclarar temas que reglamentos o leyes ya lo tienen contemplado, de hecho el RLGCP en el artículo 88 es claro en cuanto a que en el pliego de condiciones se entienden incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios constitucionales aplicables al respectivo procedimiento, no considero necesario decir que las ofertas individuales pueden participar en un concurso porque ya la normativa así lo autoriza.

 

No considero que sea necesario que un pliego de condiciones, deba aclarar que una empresa extranjera no tiene la obligación de demostrar que está al día con las obligaciones obrero patronales si no opera en el país, no es un problema aclararlo, pero también deberíamos de aclarar entonces otros.

 

Debemos promover en los funcionarios públicos una adecuada interpretación de las normas, es por ello que considero que desde el mismo órgano contralor como generalmente lo ha hecho, obtengamos interpretaciones más pragmáticas, cuyo objetivo esté orientado a mejorar la eficiencia del proceso y desarrollar procesos de contratación más ágiles, simples y eficaces.

 

Elaborar pliego de condiciones no es una tarea sencilla, pero si a eso le agregamos que tenemos que aclarar temas contemplados en normas superiores, podemos enfrentarnos a documentos más grandes y difíciles de leer.

 

Conclusiones

La optimización de los procesos de contratación pública no es únicamente un ejercicio de acelerar trámites, sino un enfoque integral que exige:

 

1. El respeto al marco jurídico y aplicación de los principios constitucionales y legales.
2. Diseño inteligente y claro de los pliegos de condiciones, que se enfoquen en los elementos relevantes del objeto del contrato.
3. Interpretación de la normativa, que permita facilitar los procedimientos, sin perder seguridad jurídica, frente a  la complejidad de cada contratación.

 

Cuando los pliegos de condiciones se construyen de manera clara, objetiva y estratégica, la optimización se traduce en procesos más ágiles, reducción de costos administrativos, mayor seguridad para la Administración y mejores resultados para la ciudadanía.